SENTENCIA C-588/09

República de Colombia 

Corte Constitucional

Presidencia

COMUNICADO DE PRENSA No. 37  

La Corte Constitucional, en la sesión de la Sala Plena celebrada el día 27 de agosto de 2009, adoptó la  siguiente decisión: 

            EXPEDIENTE D-7616        -          SENTENCIA C-588/09

            Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

1.1.    Norma acusada

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2008

(Diciembre 26)

Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política

ARTÍCULO 1o. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución, así:

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley  909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantará los trámites respectivos de inscripción.

Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo.

La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan de manera real el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.

Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la Constitución Política, carrera docente y carrera diplomática consular.

ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

1.2.      Decisión

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.

Segundo.- Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.

1.3.      Fundamentos de la decisión

El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 fue demandado bajo la acusación de sustituir la Constitución Política. Para resolver acerca de la demanda presentada, la Corte Constitucional reiteró la tesis según la cual el poder constituyente derivado tiene competencia para reformar la Constitución, mas no para sustituirla, de modo que la sustitución o cambio de la identidad, implica un vicio de competencia por ejercicio excesivo del poder de reforma.

En el presente caso, la Corte verificó que, pese a no haber variado la redacción original del artículo 125 de la Constitución, el parágrafo transitorio agregado a su texto por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 incidía sobre el artículo 125 de la Carta Política, ya que mientras que el precepto constitucional establece como postulado general la carrera administrativa, el mérito y el concurso para ingresar o ascender en la misma, el parágrafo transitorio crea un derecho de inscripción extraordinaria en carrera administrativa fundado solamente en la experiencia y prescinde del concurso público.

Tratándose del ámbito personal, en tanto que el artículo 125 superior protege el derecho de cualquier persona que cumpla los requisitos y méritos a aspirar a un cargo de carrera, el parágrafo transitorio hace beneficiarios de la inscripción extraordinaria a quienes ocupan cargos de carrera definitivamente vacantes en calidad de provisionales o por encargo y, en lo atinente al ámbito temporal, mientras que el artículo 125 de la Constitución tiene la vocación de permanencia, propia de las disposiciones constitucionales, el parágrafo transitorio tiene una vigencia de tres años, siendo claro, según la Corte, que las dos disposiciones difieren a tal grado que juntas no pueden coexistir en un mismo espacio.

Con base en la anterior constatación, la Sala adelantó el juicio de sustitución y para ello, en primer término, fijó la premisa mayor de este juicio integrada por el artículo 125 de la Constitución y por las relaciones que la propia Corte en su jurisprudencia ha establecido de manera reiterada, entre el contenido de este artículo y otros contenidos constitucionales.

En cuanto al artículo 125 superior, la Corporación destacó el establecimiento de la carrera administrativa como óptimo instrumento para la provisión de cargos públicos y, así mismo, el criterio del mérito y el concurso público que guían el sistema general de carrera, como también los sistemas especiales constitucionalmente establecidos y los específicos de creación legal. Acerca de las relaciones del artículo 125 con otros contenidos constitucionales, la Corte destacó que en su jurisprudencia esas relaciones se han establecido, básicamente en tres aspectos: (i) Relación entre la carrera administrativa, los fines del Estado (art. 2) y las finalidades de la función administrativa (art. 209); (ii) Relación entre la carrera administrativa y los derechos de las personas, ente los que se destacan, en primer término el derecho de acceder al desempeño de cargos públicos previsto en el artículo 40-7 de la Constitución y el derecho de los trabajadores a la estabilidad y demás garantías contempladas en el artículo 53 superior. (iii) Relación entre la carrera administrativa y el derecho a la igualdad, particularmente como igualdad de trato y como igualdad en el punto de partida. Después de haber fijado esta premisa mayor, la Corte puso de presente que ya en la Sentencia C-1040 de 2005 había estimado que la carrera administrativa constituye uno de los ejes definitorios de la Constitución y, particularmente, cuando entra en relación con otros contenidos constitucionales.

A continuación,  la Corte hizo el cotejo orientado a determinar si existe o no oposición entre la premisa mayor y el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 y encontró probada esa oposición, porque:

La carrera administrativa, el mérito y el concurso público no son compatibles con un derecho de inscripción extraordinaria, fundado en la experiencia y que prescinde del concurso público y suspende los que se adelantan respecto de los cargos definitivamente vacantes desempeñados por provisionales o encargados.

Tampoco existe compatibilidad entre el ingreso automático y el derecho de acceder al desempeño de cargos públicos, pues aún cuando se tengan las calidades y los requisitos, quien no sea provisional o encargado no podrá aspirar a los cargos de carrera definitivamente vacantes, a los cuales sólo podrían acceder los provisionales o encargados. Igualmente a personas diferentes de los provisionales o encargados se les impide el acceso a los beneficios de carrera (estabilidad, ascenso, etc.), luego el artículo 53 superior no rige para ellos.

La incompatibilidad entre el derecho a la igualdad y la inscripción extraordinaria en carrera es evidente, pues no se otorga un mismo trato a los provisionales o encargados y a quienes no lo son o están por fuera de la carrera administrativa, fuera de lo cual, se afecta la igualdad de oportunidades, pues no tienen el mismo punto de partida quienes no son provisionales o encargados y quienes si lo son, ya que a favor de estos últimos el Acto Legislativo crea un privilegio de ingreso automático o inscripción extraordinaria en carrera.Para la Corte Constitucional, la oposición así evidenciada, comporta una sustitución de la Constitución, por cuanto produce un quebrantamiento de uno de sus ejes definitorios, que se evidencia mediante la introducción de excepciones a cada uno de los elementos integrados en la premisa mayor y, además, porque, en la práctica, suspende la Constitución en lo que tiene que ver con el eje definitorio construido a partir de la carrera administrativa y de sus relaciones con otros contenidos constitucionales.La sustitución así operada es parcial y temporal, como lo ha admitido la Corte que puede ser, especialmente en la Sentencia C-1040 de 2005. Pero, también a partir de los precedentes constitucionales, la Corte estimó que es posible corroborar la sustitución y agregar algunos motivos adicionales que la hacen más evidente. En efecto, la Corporación indicó que en la Sentencia C-1040 de 2005, la Corte Constitucional estimó que la supremacía constitucional y el principio de separación de poderes son ejes definidores de la identidad de la Carta que en esa ocasión resultaron sustituidos en razón de una facultad supletoria, conferida al Consejo de Estado para expedir una legislación estatutaria en materia de garantías electorales.En aplicación de este precedente, la Sala precisó que las facultades que el Acto Legislativo No. 01 de 2008 le confiere a la Comisión Nacional del Servicio Civil para implementar mecanismos orientados a darle viabilidad a la inscripción automática en carrera, desconoce la separación de poderes, pues al tenor del artículo 125 de la Constitución, todo lo que tiene que ver con carrera es materia reservada a la ley y, por lo tanto, excluye la regulación por reglamento, fuera de lo cual durante el tiempo de vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2008 se le sustrae al Congreso la facultad de legislar sobre el punto, pues se pretende que los mecanismos implementados por la Comisión son suficientes y excluyentes. De esta manera el eventual control sobre la ley que pudiera corresponderle a la Corte Constitucional queda anulado. Adicionalmente, la Sentencia C-551 de 2003 al examinar la prórroga de los periodos de los alcaldes y gobernadores, estimó que la mencionada prórroga era una medida singular, opuesta al carácter permanente de la Constitución y que no superaba un test de universalidad mínima, por cuya virtud, si los textos anteriores a la pretendida reforma quedan inmodificados ello quiere decir que carecen de la generalidad mínima que deben observar las reglas.

Con fundamento en este precedente la Corte confirmó que el artículo demandado no superaba el test aplicable, pues aunque el parágrafo adicionado incidía sobre todos los textos mencionados, no los modificaba expresamente, lo cual indica que se trata de una situación particular, específica y que corresponde a la instauración de un privilegio mediante la excepción a ciertos contenidos de la Carta y la suspensión temporal de esos contenidos. Agregó que el parágrafo transitorio es, en realidad, una disposición temporal que no provee realmente a una situación de tránsito de normas ni pretende impulsar una nueva regulación, sino que, al contrario, desvertebra la carrera administrativa e importantes contenidos constitucionales con ella relacionados.

Con base en los anteriores argumentos, la Corporación decidió declarar la inexequibilidad del artículo demandado y también la del artículo 2º que se ocupa de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2008, pues carece de sentido a falta del artículo 1º. Además, le otorgó efectos retroactivos a su decisión, de modo que deben reiniciarse los concursos suspendidos y carecen de valor las inscripciones extraordinarias realizadas, toda vez que si esta decisión tuviera únicamente efectos hacia el futuro, equivaldría a convalidar una situación anómala de la que no pueden surgir derechos y aceptar que la Constitución Política no rigió durante un lapso, lo cual es desde el punto de vista jurídico constitucional, inaceptable.

 1.4.    Los magistrados MAURICIO GONZALEZ CUERVO, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, NILSON PINILLA PINILLA y HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO manifestaron su salvamento de voto, por no compartir la decisión adoptada en este proceso, por diferentes razones.

En concepto del magistrado GONZALEZ CUERVO, la demanda no cumplía con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para admitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, cuando se impugna por haberse incurrido en lo que se ha denominado por la Corte como “vicio de competencia” del Congreso de la República.

Recordó que cuando se formula una demanda en contra de una reforma constitucional por considerarla inconstitucional, el ciudadano tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. Advirtió que no basta con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. Observó que en este caso, el actor planteó una confrontación del parágrafo adicionado mediante el Acto Legislativo 01 de 2008 con el propio artículo 125 de la Constitución, como si la adición no pudiera contradecirlo, lo que equivale a un control material que no está previsto dentro de las competencias que el artículo 241 superior le confiere a la Corte Constitucional, norma que se limita a contemplar un control de los actos reformatorios de la Carta Política, únicamente por vicios de procedimiento en su formación. Sostuvo que el actor no puede solicitarle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma, como si ésta fuera inferior a la Constitución. Estimó que en el presente caso, no se cumplía con la carga de demostrar en que consistía el principio axial, estructural, vertebral, desconocido por el Congreso actuando en ejercicio de su función constituyente, que implicara la sustitución de la Constitución, por el hecho de suspender temporalmente para un grupo de servidores públicos, la exigencia del concurso, permitiendo su incorporación a la carrera administrativa en las condiciones establecidas en la disposición constitucional. Por consiguiente, lo procedente era declarar la inhibición para emitir un fallo de mérito.

A juicio del magistrado PRETELT CHALJUB, el Acto Legislativo N° 01 de 2008 en modo alguno desbordaba el poder de reforma del Congreso de la República y no incurría en un vicio de sustitución de la Constitución Política. La posición mayoritaria, a su parecer, adoptó criterios de escrutinio tan estrictos, que despojó al Congreso de la facultad reformatoria de la Constitución que la Asamblea Nacional Constituyente puso en sus manos. Sostuvo que el Congreso tiene competencia para reformar la Constitución, por lo cual podía introducir una modificación que partía de la base de que, si bien el concurso público es un elemento importante del sistema de carrera administrativa como mecanismo  de acceso al ejercicio de la función pública, no constituye un derecho absoluto dentro de una democracia social, que no admita limitaciones o excepciones en aras de otros derechos o valores constitucionales, como sucedía en este caso.

Por su parte, el magistrado PINILLA PINILLA  advirtió que el ámbito de competencia de la Corte Constitucional en la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, se circunscribe a las atribuciones previstas en los “estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior. Es así como, el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución le asigna a esta Corporación el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta Política “sólo por vicios de procedimiento en su formación”.  En su criterio, la Corte Constitucional carece de competencia para ejercer un control de lo que denomina “vicios de competencia” en cuanto implican una pretendida sustitución de la Constitución, que en la práctica se acerca a un control de orden material de las reformas constitucionales  realizadas por el Congreso de la República, que no está contemplado por la normatividad constitucional. Por tal motivo, en su concepto, la Corte debería haberse inhibido de proferir una decisión de fondo sobre esta demanda, en razón de no tener competencia para ello.

Por último, el magistrado SIERRA PORTO observó que la decisión mayoritaria parte del supuesto que la Corte Constitucional puede ejercer control de constitucionalidad respecto del contenido de las reformas a la Constitución, cuando ésta no establece en ninguno de sus preceptos la posibilidad de ejercer dicho control con el mencionado alcance; y por el contrario, determina en sus artículos 241-1 y 379 la limitación expresa relativa a que el control sobre estos actos se lleve a cabo únicamente por vicios en el procedimiento de su formación. Ello quiere decir que las limitaciones constitucionales referidas se han interpretado de manera contra-evidente pues una prohibición se asume como una permisión.

En efecto, la razón de la inexequibilidad, en últimas, es que se adoptan unos principios de carrera administrativa que son diferentes a los previstos en el artículo 125 de la Constitución. Por lo que, esta sentencia significa que la Corte se opone a que el Congreso mediante reforma a la Constitución, establezca un sistema de transición para incorporar a funcionarios que llevan laborando en calidad de provisionales u otras modalidades, en cargos de carrera durante diez (10) o incluso mas de quince (15) años al servicio del Estado y con pleno cumplimiento de requisitos. Lo cual a su vez, obedece a la voluntad del Congreso, dirigida a hacer justicia respecto de los miles de empleados del Estado en las condiciones descritas, respecto de los cuales el legislador entendió que debían permanecer en la administración en condiciones de estabilidad.

De otro lado, se pretende presentar la anterior conclusión, como resultado de la tesis de los vicios de competencia en que puede incurrir el Congreso como constituyente derivado. La premisa inicial de dicha tesis establece que cuando una reforma constitucional sustituye el modelo constitucional o reemplaza un eje definitorio de la identidad de la Constitución por otro opuesto o integralmente diferente, entonces debe ser declarada inexequible porque el Congreso no tiene competencia para una reforma con semejante alcance.

Con todo, lo cierto es que ni en la demanda ni en las argumentaciones esgrimidas durante el debate, quedó claro cómo el contenido del acto controlado implicaba la vulneración de los principios constitucionales orgánicos, relativos al modelo del estado constitucional de derecho. Y, en contraposición con esto, el sentido del control de constitucionalidad adelantado por la Corte tiene una clara tendencia a pronunciarse sobre la conveniencia del acto reformatorio y no sobre su validez. Frente a lo cual es también patente la falta de competencia del juez de control de constitucionalidad colombiano.

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Vicepresidente