ACLARACION DE LA CUT

El siguiente texto es la solicitud de aclaracion y complementacion de la  Sentencia C-588 de 2009, que instauro la CUT ante la Corte Constitucional, en la mañana del miércoles 23 de septiembre de 2009:

Honorables Magistrados

Corte Constitucional

E.         S.         D.

Referencia: Aclaración y complementación de la Sentencia C-588 de 2009. M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Por medio del presente escrito, nosotros: Tarsicio Mora Godoy Obrando como presidente de la Central Unitaria de Trabajadores C.U.T  y Jorge H. Valero Rodríguez abogado de la misma, ciudadanos en ejercicio, domiciliados en esta ciudad, identificados como aparece al pie de nuestras  firmas, muy respetuosamente, solicitamos dentro del término oportuno a los Honorables Magistrados de la Corte Constitucional, aclarar la Sentencia C-588 de 2009, en el sentido de señalar el alcance de la frase: “Esta sentencia tiene efectos retroactivos”, contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva, en relación con la ineludible protección del principio constitucional de confianza legítima de los servidores que estaban en condición de provisionalidad y que, de acuerdo con el Acto Legislativo número 01 de 2008, quedarían inscritos en la carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público. 

1. 1.    Competencia de la Corte Constitucional

La Honorable Corte Constitucional es competente para conocer de esta aclaración. De acuerdo con su extensa jurisprudencia sobre la materia, contenida, entre otros, en los Autos 027A de 2000 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra) y 001A/04 (M. P. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ), es posible solicitar a la Corte Constitucional que “aclare aquellos conceptos o frases que ofrezcan real motivo de duda, pero siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan directamente en ella”. En este sentido, tal como sostuvo la honorable Corte Constitucional en el Auto 244/06 (M. P. Humberto Sierra Porto), esta posibilidad de aclaración permite la realización en materia constitucional de los principios generales del derecho procesal. En palabras de la Corte: “Uno de los principios fundamentales del Derecho Procesal, es el del agotamiento de la competencia funcional del juzgador una vez dictada por este la sentencia con la cual culmina su actividad jurisdiccional, razón ésta por la cual, dicha sentencia, como regla general, no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil autoriza la aclaración de las sentencias, de oficio a solicitud de parte, respecto de “los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella”.

 Asimismo, como la Corte señaló en el citado Auto 004 de 2000: “Conforme a este principio, se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella.”

 Desde luego, en el presente caso, todavía no se conoce por entero la parte motiva de la Sentencia. Sin embargo, desde ya, y antes de que se notifique la sentencia con su texto completo, y con base en el texto de la parte resolutiva y el extracto de la parte motiva que se ha dado a conocer mediante el comunicado de prensa, se solicita a la Honorable Corte Constitucional que se señale el alcance de la frase: “Esta sentencia tiene efectos retroactivos”, contenida en el numeral segundo de la parte resolutiva, en relación con la ineludible protección del principio constitucional de confianza legítima de los servidores que estaban en condición de provisionalidad y que, de acuerdo con el Acto Legislativo número 01 de 2008, quedarían inscritos en la carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público. Como a continuación se verá, si se tiene en cuenta la extensa y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el principio constitucional de confianza legítima, no se comprende el efecto retroactivo que se da al contenido del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia cuya aclaración se solicita.

1. 2.    La disposición declarada inconstitucional

Debe recordarse aquí que el texto de la disposición declarada inconstitucional es el siguiente:

ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2008

 (Diciembre 26)

 Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política

 ARTÍCULO 1o. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución, así:

 PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley  909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantará los trámites respectivos de inscripción.

 Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo.

 La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan de manera real el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.

 Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la Constitución Política, carrera docente y carrera diplomática consular.

 ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

1. 3.    La parte resolutiva de la Sentencia C-588 de 2009

 Asimismo, debe recordarse el contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-588 de 2009:

 Primero.- Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.

 Segundo.- Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.

1. 4.    El principio constitucional de confianza legítima

4.1.Antecedentes del principio de confianza legítima en el derecho comparado

El principio de confianza legítima es un principio constitucional de origen alemán que, mediante su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha incorporado al ordenamiento jurídico colombiado. En su contexto original, este principio se denominó Vertrauensschutz que traduce, literalmente, al castellano: “protección de la confianza”[1].

De acuerdo con J. P. Müller  la finalidad de este principio es la protección de aquellas expectativas que, en razón de un determinado comportamiento o acto, las autoridades públicas generan en los sujetos de derecho. La finalidad de protección trae consigo la imposición de obligaciones a cargo del Estado. Implica para las autoridades públicas la obligación de preservar un comportamiento armónico, consecuente y no contradictorio frente a los particulares, fundamentado en sus actos o acciones previas. La protección del principio de confianza legítima se extiende desde la protección de las expectativas suscitadas por los actos constitucionales y legales de las autoridades públicas hasta las expectativas generadas en actos o acciones ilegales de los poderes del estado. 

De sus orígenes en el derecho alemán este principio se extendió al derecho comunitario europeo como principio general de este derecho[3]. Los primeros dos casos de aplicación de este principio en este ámbito, fueron las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea del 5 de junio de 1973 y del 14 de mayo de 1975[4].

En el derecho público español, que ha tenido una especial influencia en Colombia, este principio no sólo ha tenido importancia en materia de constitucionalidad sino que ha llevado a que el Tribunal Supremo condenara al Estado a resarcir los perjuicios causados por la vulneración de las expectativas legítimas de los individuos ocasionada por la actividad del Legislador. Así ha sido, por ejemplo, en los casos de las empresas pesqueras afectadas por la supresión de los cupos de pescado importado exentos del pago de derecho aduaneros tras el Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas (Sentencias Pescanova[5], Pebsa[6] y Alvamar[7]), en el caso de los propietarios de terrenos afectados por la declaración legal de áreas protegidas por interés ambiental (STS de 17 de febrero de 1998)[8] y de ciertas empresas dedicadas a la comercialización de productos derivados del petróleo afectados por una ley que establecía impuestos especiales sobre tales productos (sentencias de 8 y 9 de octubre de 1998)[9].

4.2.El reconocimiento del principio constitucional de confianza legítima en el derecho colombiano

La Constitución consagra los principios de buena fe, explícitamente, y de confianza legítima, implícitamente, como uno de los principios que deben orientar las actuaciones de los poderes públicos. En Colombia, la jurisprudencia constitucional y administrativa ha reconocido que el principio de confianza legítima es un principio de rango constitucional que se adscribe al principio de buena fe del artículo 83 de la Constitución Política.

El principio de confianza legítima se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano por vía jurisprudencial y se ha fortalecido especialmente como un principio del derecho público que rige las relaciones jurídicas existentes entre el Estado y los particulares.

La confianza legítima de los sujetos de derecho se consolida con la presencia de cuatro elementos: “(i) la existencia de una relación jurídica; (ii) la existencia de una palabra dada o de una decisión o promesa hecha por el Estado, que haga parte del ordenamiento jurídico[10], que no tenga una vigencia temporal y que exista identidad entre los destinatarios de la palabra previa y la posteriormente emitida; (iii) confirmación de la palabra dada con actos posteriores armónicos y coherentes; (iv) y una actuación diligente del interesado”[11].

El objeto de protección del principio de confianza legítima “son las expectativas legítimas, que se caracterizan por dos aspectos principales: la legitimidad y la razonabilidad”[12].

Con fundamento en este concepto del principio de confianza legítima puede entonces decirse que, este principio protege las expectativas legítimas que tienen los particulares frente a las decisiones tomadas por el Legislador y, con mayor énfasis, aquellas que toma el Legislador en su función de constituyente derivado. Esto quiere decir que si el comportamiento activo del constituyente secundario ha creado en los particulares una confianza legítima, el Estado no podrá alterar ese comportamiento sin adoptar medidas conducentes a la protección de dicha confianza, so pena de ser responsable por los daños que con ello cause.

4.3.El reconocimiento y la protección del principio de confianza legítima por parte de la jurisprudencia constitucional

Ahora bien, en su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha reconocido reiteradamente el principio de confianza legítima, como principio adscrito a la buena fe del artículo 83 y a los principios de seguridad jurídica y del Estado de Derecho del artículo primero del texto constitucional, y ha enfatizado en que su respeto por todos los poderes estatales es una exigencia constitucional. En este sentido, conviene citar los siguientes precedentes judiciales:

-          En la Sentencia C-131 de 2004, la Corte Constitucional sostuvo que para garantizar que el principio de buena fe tenga “plena dimensión constitucional”, las autoridades judiciales deberán proscribir los comportamientos contrarios a la confianza legítima “aunque tengan algún tipo de fundamento legal formal”.

-          En la Sentencia T-372 de 1993, la Corte Constitucional señaló que, ante un cambio en las condiciones de regulación de las conductas de los particulares, la Administración Pública tiene el deber de ofrecer mecanismos y vías alternativas que permitan a los particulares adecuarse a la nueva situación jurídica.

-          En la Sentencia T-238 de 1993, la Corte Constitucional señaló que el Estado vulnera el principio de confianza legítima cuando actúa en contra de la prohibición de venire contra pactum proprium, es decir, cuando contradice sus propios actos.

-           En la Sentencia T-617 de 1995, la Corte Constitucional sostuvo que el principio de confianza legítima debe protegerse incluso cuando el Estado ha creado confianza en los particulares en relación con el mantenimiento de una situación de ilegalidad (caso de lo vendedores ambulantes).

-          En la Sentencia C-478 de 1998, la Corte Constitucional sostuvo que se vulnera el principio de confianza legítima cuando el Estado ha creado expectativas favorables para el ciudadano y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.

-          En la Sentencia T-578 de 1994 la Corte Constitucional ordenó proteger la confianza legítima de unos particulares cuyas expectativas se habían fundado en ciertos actos administrativos.

-          En la Sentencia T-1065/06, la Corte Constitucional ordenó proteger la confianza legítima de un ciudadano afectado por un cambio de legislación en materia pensional.

1. 5.    La protección de la confianza legítima y la petición de aclaración en el caso concreto

En el caso concreto debe hacerse valer el siguiente argumento: el Acto Legislativo 01 de 2008 creó en los servidores que estaban en provisionalidad y que pasaron a ser inscritos en la carrera administrativa la expectativa legítima de que la situación sobreviniente de pertenecer a la carrera administrativa se mantendría. Se generó en ellos una confianza legítima. La fuente de esta confianza es desde luego el hecho de que el cambio de status tuvo lugar no mediante un acto administrativo, ni mediante una ley sino mediante un Acto Legislativo que se aprobó con todas las formalidades previstas por la Constitución. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Constitución ordena proteger estas expectativas legítimas. Sin embargo, la protección de esta confianza es incompatible por entero con el carácter retroactivo de la decisión adoptada por la Corte Constitucional, más aún cuando –por lo menos en la parte motiva de la Sentencia que hasta ahora se conoce- la Corte no ofrece a los particulares afectados ninguna medida transitoria, alternativa ni paliativa de los daños que para los mencionados servidores genera la decisión de inconstitucionalidad. Por lo tanto, la aclaración que se solicita a la Honorable Corte Constitucional está dirigida a que se indique, en aras de evitar que se causen daños a los particulares afectados por la decisión de inconstitucionalidad –de los cuales sería responsable el Estado- de qué manera debe entenderse el carácter retroactivo de la sentencia de tal forma que sea compatible con la protección de la confianza legítima.

1. ANEXO

Certificación del Ministerio de loa protección Social – Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical, en donde consta el registro como presidente de la Central Unitaria de Trabajadores -CUT- del señor Tarsicio Mora Godoy

De los señores magistrados, con toda atención,

Tarsicio Mora Godoy                             Jorge H. Valero Rodríguez

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[1] Cfr. Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Administrativo Supremo de Berlín de 14 noviembre de 1956. En esta Sentencia, una viuda obedeció un acto expedido por la Consejería del Interior de Berlín que certificaba la concesión de una pensión de viudedad si la beneficiaria se trasladaba a vivir a Berlín Oeste. La viuda se traslado asumiendo todos los gastos de viaje y readaptación a un nuevo domicilio. Posteriormente la Consejería, comprobó que la viuda no cumplía con los requisitos exigidos para la concesión de la pensión, por lo que decidió revocarla y ordenar a la viuda la devolución de los dineros pagados. El Tribunal Federal Contencioso Administrativo confirmó la sentencia que ordenó la protección de la confianza legítima de la viuda que decidió trasladar su domicilio para cumplir con los requisitos exigidos por el acto administrativo que le concedió una pensión, que posteriormente le fue negada.

[2] Müller J. P. Vertrauesnsschutz im Völkerrecht. Berlín. 1971.

[3] Cfr. GARCÍA MACHO, Ricardo. “Contenido y límites de la confianza legítima”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 56, 1987,  pp. 559-560.

[4] Cfr. GARCÍA MACHO, R. “Contenido y Límites del Principio de la Confianza Legítima: Estudio Sistemático en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia”, en AAVV, Libro Homenaje al Profesor Luis Villar Palasi, Civitas, Madrid. 1989, p. 455 y ss.

[5] Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 1993.

[6] Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1994.

[7] Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1997.

[8] Se trataba de una demanda interpuesta por propietarios de diversos inmuebles rurales a los cuales la Administración había aprobado planes parciales de desarrollo urbanístico pero posteriormente una Ley del Parlamento Balear declaro los terrenos áreas protegidas y prohibió cualquier construcción.

[9] Nuevamente se trataba de una ley de un parlamento autonómico (en este caso el de Canarias) por medio de la cual se creaba un impuesto muy gravoso para las compañías petrolíferas.

[10] Recordamos sobre este punto que la existencia cierta en el ordenamiento jurídico es un requisito más sustancial que de forma. Esto es, que se exige para la protección de la confianza legítima, tanto de aquella que ha surgido con ocasión de disposiciones constitucionales, legales o actos administrativos que constan por escrito, como de aquellas actuaciones de la administración, no solemnizadas o formalizadas por escrito.

[11] VIANA CLEVES, María José. El principio de confianza legítima en el Derecho Administrativo Colombiano. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2007.

[12] VIANA CLEVES, María José. El principio de confianza legítima en el Derecho Administrativo Colombiano. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2007.